Les politiques publiques se contentent-elles de résoudre des problèmes ou produisent-elles également des manières de voir le monde ? La question se pose avec acuité pour les politiques migratoires. Quelle histoire nous racontent, en creux, la détention, l’externalisation du contrôle des frontières ou la pénalisation du séjour irrégulier ? Youri Lou Vertonghen dissèque ces mécanismes et en appelle à un déplacement radical du point de vue, en commençant par laisser la parole à celles et ceux qui vivent les migrations.
Il m’arrive, lorsque je donne cours d’analyse de l’action publique, de commencer par une question simple à mes étudiant.es : les politiques publiques se contentent-elles de résoudre des problèmes, ou produisent-elles également, en creux, des manières de voir le monde ? Très vite, la discussion s’engage autour de ce que la littérature appelle les effets cognitifs des instruments de politique publique. Gouverner, ce n’est jamais seulement décider ou réguler, c’est aussi nommer, classer, hiérarchiser, rendre certaines réalités visibles, ou au contraire en obscurcir d’autres. C’est définir ce qui constitue un « problème public » et ce qui relève de l’ordinaire, déterminer qui mérite protection et qui appelle contrôle, tracer la frontière entre le normal et le déviant. Toute politique publique dessine ainsi une cartographie implicite du réel : elle distribue les places, fixe les catégories et suggère des responsabilités. Autrement dit, en agissant sur le monde, elle agit simultanément sur les cadres à travers lesquels ce monde est perçu et interprété.
Le présent texte est né de ces discussions pédagogiques. Il prolonge une intuition centrale, formulée de longue date par le politologue Pierre Muller, puis systématisée par les sociologues Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès : les instruments de l’action publique ne sont jamais neutres. Ils portent une vision du monde, une conception, souvent implicite, des problèmes et des publics auxquels ils s’adressent. Appliquée aux politiques migratoires belges et européennes, cette perspective permet de déplacer profondément le regard. La question n’est plus seulement de savoir ce que ces politiques font concrètement, mais ce qu’elles produisent en nous. Non seulement les problèmes qu’elles prétendent résoudre, mais aussi ceux qu’elles contribuent à fabriquer, ainsi que le regard qu’elles installent sur les migrations et sur celles et ceux qui migrent.
Gouverner, c’est aussi faire voir
Dans l’approche par les instruments, un dispositif est compris comme un agencement de règles, de pratiques, de normes et de symboles, qui organise la perception du réel. Il ne se contente pas de réguler des comportements. Il produit des catégories d’interprétation. Les politiques migratoires belges et européennes fonctionnent pleinement comme de tels dispositifs cognitifs. Elles ne décrivent pas la migration : elles la mettent en scène, la cadrent, la traduisent dans un langage institutionnel qui la rend intelligible sous un certain angle plutôt qu’un autre. Elles façonnent ainsi un régime de visibilité – ce qui est montré – et un régime d’intelligibilité – ce qui devient pensable.
Le message implicite est d’une redoutable simplicité : s’il faut enfermer, c’est qu’il y a un danger.
L’enfermement en centre de détention en constitue l’exemple le plus frappant. Sur le plan juridique, il s’agit d’une détention administrative, destinée à organiser un éloignement. Sur le plan symbolique, il s’agit d’un geste beaucoup plus lourd. Enfermer des personnes qui n’ont commis aucun crime, pour des durées – souvent longues – et une issue incertaines, revient à activer l’un des instruments les plus puissants de l’État : la privation de liberté. Or, dans nos sociétés, l’enfermement est historiquement associé à la sanction pénale. Il évoque la faute, la dangerosité et la nécessité de protéger la collectivité. Même si le droit distingue soigneusement détention administrative et peine pénale, l’effet cognitif est difficilement neutralisable. Le centre fermé, par son architecture, par ses barbelés, par ses contrôles, par l’uniforme des agents qui y circulent, renvoie immanquablement à l’univers carcéral. Il donne à voir la migration sous les traits d’un risque à contenir. Le message implicite est d’une redoutable simplicité : s’il faut enfermer, c’est qu’il y a un danger. Peu importe que les textes parlent de « gestion » ou de « retour », le dispositif parle plus fort que les mots : il associe la figure du migrant à celle d’un corps à surveiller, à immobiliser, à neutraliser. Cette mise en scène institutionnelle produit un effet d’évidence. La migration apparaît comme un problème sécuritaire non parce qu’elle aurait été démontrée comme telle, mais parce qu’elle est traitée à travers des instruments traditionnellement réservés à la gestion du crime. Le dispositif opère une traduction : une situation administrative devient un enjeu d’ordre public. Ce déplacement, presque imperceptible dans le langage juridique, est massif dans ses effets symboliques.
Mais l’effet cognitif ne se limite pas à la société majoritaire. Il agit également sur les personnes migrantes elles-mêmes. Vivre sous la menace constante d’un enfermement possible, c’est intérioriser une condition de précarité radicale. Le centre fermé ne produit pas seulement une image extérieure. Il structure un horizon d’anticipation. Il installe l’idée que la liberté est conditionnelle, toujours révocable. Pour les personnes en situation irrégulière ou précaire, la possibilité d’être arrêtées et placées dans un lieu analogue à une prison devient une donnée permanente de l’existence. Ce régime de menace modifie les comportements, les trajectoires de déplacement, ainsi que les prises de parole publiques. Il incite à l’invisibilité, à la discrétion. Il fabrique une subjectivité marquée par l’incertitude et la crainte.
Ainsi, le centre fermé ne se contente pas de contenir des corps, il produit des sujets qui se savent potentiellement enfermables. Il installe une hiérarchie implicite des libertés : certaines vies peuvent être suspendues administrativement. À force d’être banalisée dans le paysage institutionnel, cette pratique installe une peur ordinaire. Pour le public majoritaire, elle confirme l’idée que la migration relève d’un registre problématique, voire dangereux. Pour les personnes migrantes, elle signifie que leur présence demeure conditionnelle, surveillée, toujours susceptible d’être interrompue.
La migration comme menace administrée
L’externalisation des frontières[1] prolonge et amplifie ce travail cognitif. En déplaçant les contrôles migratoires loin des regards européens, en les confiant à des pays tiers, à des garde-côtes étrangers ou à des agences opérant aux marges du contrôle démocratique direct, l’Union européenne modifie non seulement la géographie des frontières, mais aussi leur signification. La violence ne disparaît pas, elle se déplace. Peut-être devient elle moins directement imputable car diluée dans des accords techniques et des coopérations sécuritaires. Pourtant, ce déplacement renforce un message central : la menace vient d’ailleurs, elle se situe en amont, aux portes de l’Europe. Ce dispositif produit ainsi un double effet. Il invisibilise les souffrances (celles des personnes interceptées, bloquées et/ou détenues dans des pays de transit) tout en naturalisant l’idée que la migration constitue une pression anormale qu’il faudrait contenir avant qu’elle n’atteigne le territoire européen. La frontière cesse d’être un simple lieu de passage pour devenir un rempart. Elle se charge d’une dimension morale : protéger l’ordre européen contre un désordre supposé. L’instrument raconte ainsi une histoire où la mobilité humaine est implicitement assimilée à une force menaçante, appelant une gestion à la fois exceptionnelle et permanente.
Dans le même mouvement, d’autres instruments plus diffus organisent la migration sous le signe du soupçon. Les restrictions croissantes au regroupement familial en sont une illustration emblématique. Exiger des ressources toujours plus élevées, des preuves d’intégration, des délais prolongés, revient à installer l’idée que la demande de vivre en famille est potentiellement frauduleuse. La personne migrante est alors présentée comme un stratège calculateur, prêt à instrumentaliser les liens affectifs pour contourner les règles. L’amour devient suspect et la parentalité, un risque administratif. Dans la même veine, les « visites domiciliaires », qui ont ressurgi récemment dans le débat public, et la traque de l’irrégularité étendent cette logique jusque dans l’espace privé. Lorsque l’administration vérifie la réalité d’une cohabitation, lorsqu’elle pénètre dans l’intimité pour s’assurer qu’un couple est « authentique » ou qu’une adresse correspond bien à une présence, elle envoie un signal puissant. Et ce régime de suspicion ne vise pas uniquement les personnes directement concernées. Il informe l’ensemble du corps social. Il diffuse l’idée que la migration est un espace privilégié de fraude et que la vigilance doit être constante.
La pénalisation du séjour irrégulier en droit belge constitue, à cet égard, un instrument particulièrement révélateur. Juridiquement, le séjour irrégulier relève d’un manquement administratif. Pourtant, il est inscrit au code pénal belge et son traitement par le biais d’arrestations, de détentions et de poursuites produit un glissement cognitif décisif. Le recours au registre pénal, même lorsqu’il s’appuie sur une base administrative, convoque l’imaginaire de la faute et de la dangerosité, ne fût-ce que par la force des images qu’il mobilise (arrestation, menottes, cellule, tribunal, …). Il brouille ainsi la distinction entre irrégularité et délinquance. Dans l’espace public, cette nuance s’efface rapidement. Être « sans-papiers » devient synonyme d’illégalité au sens pénal du terme, et donc de menace potentielle pour l’ordre social. Ce glissement ne relève pas d’une erreur de compréhension : il est produit par l’instrument lui-même. L’instrument raconte alors une migration fautive, coupable, intrinsèquement problématique.
L’hospitalité, longtemps valorisée comme vertu civique, se trouve ainsi requalifiée sous l’angle du risque ou de la complicité.
Enfin, la criminalisation des formes de solidarité parachève ce dispositif cognitif. Lorsque des citoyens, des bénévoles ou des associations sont poursuivis pour avoir hébergé, transporté ou accompagné des personnes migrantes, la frontière du tolérable se déplace à nouveau. Ce n’est plus seulement la présence du migrant qui est interrogée, c’est le geste d’aide lui-même qui devient ambigu. L’hospitalité, longtemps valorisée comme vertu civique, se trouve ainsi requalifiée sous l’angle du risque ou de la complicité. L’effet cognitif est profond. Si aider devient potentiellement répréhensible, c’est que la personne aidée est implicitement associée à une activité délictuelle, voire criminelle. S’il faut encadrer, surveiller, voire sanctionner la solidarité, c’est que le problème est sérieux. Ainsi, les politiques publiques tendent à valider certains affects présentés comme structurants dans les discours xénophobes : la méfiance, la peur d’un « remplacement », la nécessité de se prémunir d’une invasion. À travers ces instruments successifs – externalisation, suspicion administrative, pénalisation de l’irrégularité, mise en cause de la solidarité – se dessine un même fil narratif : la migration apparaît moins comme une réalité sociale séculaire que comme un désordre à maîtriser, un risque à anticiper, une présence à contenir.
Comment raconter la migration autrement ?
Face à cela, que reste-t-il ? Si les dispositifs actuels racontent la migration à travers la peur et la suspicion permanente, alors raconter autrement ne peut se limiter à produire un contre-discours plus empathique. Il s’agit, selon moi, d’un déplacement plus radical qu’il faut opérer. Il s’agit de déplacer le point de vue lui-même.
Cela commence par une évidence politique trop souvent contournée : écouter les personnes migrantes en tant qu’actrices à part entière de l’espace public. Non pas pour leur « donner la parole » – formule qui reconduit subtilement une position de surplomb – mais pour reconnaître qu’elles parlent déjà, qu’elles analysent déjà, qu’elles produisent des diagnostics et des critiques sur les dispositifs qui les gouvernent. Les collectifs de sans-papiers, les associations d’exilés, les réseaux d’entraide ne sont pas seulement des espaces fragiles de réhumanisation, ce sont des lieux d’élaboration politique. Ils formulent des revendications, développent des interprétations fines du droit et de ses usages, et mettent ainsi au jour les tensions entre les pratiques administratives restrictives et les principes d’égalité et de protection des droits fondamentaux dont l’État se réclame.
Écouter les premiers concernés, c’est donc accepter que l’analyse ne soit pas monopolisée par les institutions, les experts ou les commentateurs. C’est prendre au sérieux ce que les personnes migrantes disent du racisme institutionnel, de l’arbitraire administratif, de l’usure psychique produite par l’attente et l’incertitude. C’est également reconnaître leur capacité à décrire les effets concrets des politiques : la peur diffuse, l’intériorisation du soupçon, la fragmentation des trajectoires familiales. Cette écoute n’est pas un geste moral, c’est un geste politique. Elle déplace la production du savoir et du récit.
Raconter la migration autrement suppose également de respecter les dynamiques d’autonomie qui traversent ces mobilisations. Trop souvent, la figure du migrant est enfermée dans un registre humanitaire, réduit à la vulnérabilité ou à la détresse. Or, de nombreux collectifs revendiquent explicitement leur capacité d’agir, leur volonté de définir eux-mêmes les termes de la lutte, les mots qui les désignent, les priorités politiques. Prendre ces dynamiques au sérieux, c’est accepter que les personnes migrantes ne soient pas uniquement des bénéficiaires potentiels de droits, mais des sujets politiques qui contribuent à redéfinir ces droits.
Raconter autrement, c’est aussi refuser l’exceptionnalisation permanente. La migration n’est pas un accident contemporain ; elle est constitutive des sociétés humaines. La sortir du registre de l’urgence et de la menace, c’est la replacer dans l’histoire longue des circulations, des interdépendances, des échanges. Cela ne signifie pas nier les tensions qu’elle peut susciter, mais refuser qu’elles soient interprétées exclusivement à travers les catégories du danger ou du débordement. Substituer au récit de l’invasion celui de la relation, de la co-présence, de l’interdépendance, c’est modifier le cadre même dans lequel les questions sont posées.
On ne peut appeler à une culture de l’hospitalité tout en maintenant des instruments qui signifient l’exclusion et la méfiance.
Les politiques migratoires ne sont jamais neutres. Elles fabriquent des manières de voir, de sentir et de juger. Tant que leurs instruments resteront structurés par la peur, la pénalisation et le soupçon, les récits apaisés resteront fragiles, constamment contredits par la matérialité des dispositifs. On ne peut appeler à une culture de l’hospitalité tout en maintenant des instruments qui signifient l’exclusion et la méfiance.
Défaire ces dispositifs – ou, à tout le moins, les interroger publiquement – est une condition pour rouvrir l’imaginaire politique. Il ne s’agit pas seulement de réformer des procédures, mais de transformer le cadre de perception qu’elles installent. Car ce n’est pas uniquement la migration qui est gouvernée aujourd’hui, c’est notre manière collective de la comprendre. Et ce regard, produit par l’action publique autant que par les discours, n’est ni naturel ni immuable. Il peut être déplacé, contesté, reconfiguré, à condition d’accepter que celles et ceux qui vivent ces politiques soient aussi les co-auteurs du récit sur les migrations.
[1] L’externalisation des frontières désigne un ensemble de pratiques (comme la création de « hubs », centres de tri, mais aussi le subventionnement des opérations de contrôle par les garde-frontières d’un autre pays) visant à déléguer à des pays tiers la gestion des frontières, avec pour objectif de limiter l’accès des personnes migrantes à son propre territoire.