Le nouveau traité européen de Lisbonne

En 2005, la France et les Pays-Bas disent NON à la ratification du projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Les 17-18 octobre 2007, à Lisbonne, lors d’une Conférence Intergouvernementale, les dirigeants européens – chefs d’État et de gouvernement –annoncent qu’ils signeront officiellement le 13 décembre le Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne. Quelle est la portée de ce nouveau traité qui sera soumis à la ratification des actuels États membres ? Et qu’en penser si on veut assumer ses responsabilités de citoyen d’un de ces 27 États, et, plus largement de citoyen européen ? Après un bref rappel historique, cette analyse présente quelques éléments de son contenu en ce qui concerne deux thématiques importantes : la démocratie et les enjeux sociaux. Selon l’auteur, tel qu’il est, en dépit de certaines imperfections, le texte du traité accentue le caractère démocratique de l’institution européenne et donne davantage de points d’appui pour construire une Europe sociale autant qu’économique, pour établir aussi et mener à bien une politique extérieure au service de la paix dans le monde, de la solidarité avec l’ensemble des populations de la planète, du respect de notre terre.
 

D’autres questions mériteraient notre attention : le rôle et la place de l’Europe dans le monde (je l’évoquerai à peine), la politique étrangère et de défense, la politique économique, fiscale et monétaire, la justice et la sécurité, l’unanimité et la majorité qualifiée pour les prises de décision… Elles ne seront pas traitées ici.

Bref retour en arrière
 

Il est utile de faire un bref rappel historique.

Début des années 2000 : il s’avère urgent d’approfondir l’intégration de l’Union européenne (UE) qui s’élargit à de nouveaux membres, dans un environnement en mutation rapide, mondialisé. Comme le dit le Conseil européen dans la Déclaration dite de Laeken sur l’avenir de l’UE (15 décembre 2001), il s’agit de le faire en simplifiant les traités existants, en renforçant la démocratie, en améliorant l’efficacité des processus de décision, en assurant une répartition plus claire des compétences entre l’Union et ses États membres[1]. Et décision est prise de convoquer une « Convention » sur l’avenir de l’Europe, sous la présidence de Valery Giscard d’Estaing et les vice-présidences de Giuliano Amato et Jean-Luc Dehaene.

La Convention regroupait 105 membres (les « conventionnels ») émanant des gouvernements et des parlements de 15 pays membres (15+30) et de 13 pays candidats (13+26), du parlement européen (16) et de la Commission européenne (2). Elle s’était donné pour tâche d’établir un projet de constitution et y a travaillé pendant environ 15 mois (fin février 2002, mi-juin 2003). Son travail, aux discussions souvent serrées, s’est effectué dans la transparence : sous le regard de centaines de spécialistes, journalistes et autres ; à toutes les étapes, les débats et textes publiés étaient disponibles sur internet ; la société civile avait été invitée à s’exprimer. Tout ce travail a abouti (18.07.2003) à la proposition d’un « Traité établissant une Constitution pour l’Europe », dont le texte, légèrement amendé, a été signé le 29 octobre 2004, à Rome, par les chefs d’État et de gouvernement des 25 pays membres[2].

Soumis à la ratification des 25 États de l’Union, il a été approuvé par 16 d’entre eux (situation fin décembre 2006). Mais la France et les Pays-Bas – deux des pays fondateurs de l’UE – disent non au Traité (référendums des 29 mai et 1er juin 2005). Après ces rejets, 7 États ont reporté ou suspendu la ratification : Danemark, Irlande, Pologne, Portugal, République tchèque, Suède, Royaume-Uni. Deux autres ratifications ont été automatiquement opérées dans les cas de la Roumanie et de la Bulgarie lors de leur adhésion à l’Union européenne en mai 2005.

Les raisons de ce double rejet étaient sans doute multiples, éventuellement contradictoires[3]. Insuffisances démocratiques, ultralibéralisme, manque d’Europe sociale, excès de supranationalisme, ou au contraire manque de perspective européenne… Sans parler de raisons ayant bien peu à voir avec l’Europe, tel le désaveu d’un gouvernement national au pouvoir…

Reste que l’Europe ne pouvait en rester au stade du traité de Nice[4], dont les insuffisances, largement reconnues, avaient provoqué le processus qui avait précisément abouti au projet de constitution pour l’Europe. C’est pourquoi, lors du Conseil européen des 16 et 17 juin 2005, les chefs d’État et de gouvernement décident d’entamer « une période de réflexion, d’explication et de débat »[5]. Notons que, sous la conduite du ministre italien de l’intérieur, Giuliano Amato, un groupe s’est constitué sous le nom de « Comité d’action pour la démocratie européenne »[6]. Ses travaux ont abouti à un Modèle de nouveau traité (4.06.2007) qui se veut « concis, compréhensible et lisible ». Ils ont pu rendre service aux juristes du Conseil qui ont élaboré l’actuel projet : « Traité modifiant le traité sur l’Union européenne (l’ancien Traité de Maastricht, 1992) et le traité instituant la Communauté européenne (l’ancien Traité de Rome, 1957) ».

Comment se présente l’actuel projet ?

En fait, les deux anciens traités – l’un sur l’Union européenne (Maastricht), l’autre instituant la Communauté européenne (Rome)[7] – ont reçu de nombreuses modifications. Inspirées par les travaux antérieurs, celles-ci reprennent l’essentiel des dispositions du projet de traité constitutionnel. Y sont ajoutés des protocoles[8]. La lecture du relevé officiel de ces modifications est fastidieuse. Il en ira sans doute autrement lorsqu’on disposera d’une version consolidée des traités[9].

Notons tout d’abord un changement sémantique : l’ancien traité de Rome instituant la Communauté européenne devient le « traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ». Les anciennes Communautés européennes cèdent bien la place à l’Union européenne. Si ce changement a une portée symbolique, d’autres symboles de l’Union mentionnés dans le projet constitutionnel (art. I,8) ne figurent plus dans les nouveaux textes : drapeau aux douze étoiles, hymne, devise (‘Unie dans la diversité’), journée de célébration (9 mai)… Ceci traduirait-il les réticences à l’égard de tout ce qui pourrait ressembler à un Super Etat ? Ce qui apparaît, c’est que la conception de l’Europe est celle d’une Union qui, tout en menant des politiques communes, respecte la diversité des pays et leurs spécificités.

Des protocoles ou des annexes complètent les deux traités. Il importe de savoir qu’ils en font partie intégrante (TUE 49B[10]).

Le traité et la démocratie
 

Qu’en est-il de la démocratie dans le traité de Lisbonne ? Pour que chacun puisse en juger rien de tel que de se référer au texte lui-même. Relevons ici un certain nombre d’extraits significatifs à propos de quelques thématiques importantes…

Les valeurs de l’Union : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris les droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes » (TUE 1bis, reprenant TC I-2).

Les objectifs de l’Union[11] :

1. « L’Union a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples ».

2. « L’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène » (l’expression figurant en TC I-3 ‘un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée’ n’apparaît plus).

3. « L’Union établit un marché intérieur. Elle œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique. Elle combat l’exclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociales, l’égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l’enfant. Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres. Elle respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique, et veille à la sauvegarde et au développement du patrimoine culturel européen ».

4. « L’Union établit une union économique et monétaire dont la monnaie est l’euro ». (Par rapport au TC I-3, ajout, repris de l’article TC I-8).

5. « Dans ses relations avec le reste du monde, l’Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts et contribue à la protection de ses citoyens[12]. Elle contribue à la paix, à la sécurité, au développement durable de la planète, à la solidarité et au respect mutuel des peuples, au commerce libre et équitable, à l’élimination de la pauvreté et à la protection des droits de l’homme, en particulier ceux de l’enfant, ainsi qu’au strict respect et au développement du droit international, notamment au respect des principes de la Charte des Nations unies. »

Charte des droits fondamentaux : « L’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000, telle qu’adaptée le 12 décembre 2007 à Strasbourg, laquelle a la même valeur juridique que les traités… » (TUE 6.1). La Charte, qui constituait la partie II du traité constitutionnel, ne figure donc plus dans le traité, mais elle est pleinement reconnue[13]. Même si, dans un protocole, le Royaume-Uni a émis des réserves (notamment à l’égard de dispositions de la Charte qui revêtent un caractère économique et social), la valeur reconnue à la Charte est un réel acquis pour le respect des droits humains et sociaux[14].

Citoyenneté européenne : L’article TUE 8 affirme : « est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre » (la formule se trouvait en TC I-10) et « dans toutes ses activités, l’Union respecte le principe d’égalité de ses citoyens, qui bénéficient d’une égale attention de ses institutions, organes et organismes »[15]. L’article précise que « la citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ».

Principe de la démocratie représentative. L’actuel traité (TUE 8A) reprend les termes du traité constitutionnel (art. I-46) : « Le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l’Union, au Parlement européen. Les États membres sont représentés au Conseil européen par leur chef d’État ou de gouvernement et au Conseil (i.e des ministres) par leurs gouvernements, eux-mêmes démocratiquement responsables, soit devant leurs parlements nationaux, soit devant leurs citoyens ».

Principe de la démocratie participative. L’art. TUE 8B (TC I-47) établit notamment : « Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives de la société civile[16] » (alinéa 2) ; « Des citoyens de l’Union, au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, peuvent prendre l’initiative d’inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition (d’acte européen) » (alinéa 4).

En outre, « L’Union reconnaît et promeut le rôle des partenaires sociaux à son niveau, en prenant en compte la diversité des systèmes nationaux » (TFUE 136bis = TC I-48).

Parlement européen (représentant les citoyens, 750 parlementaires). Ses pouvoirs sont accrus : comme dit à l’art. TUE 9A (= TC I-20), il « exerce, conjointement avec le Conseil (i.e. des ministres, représentant les États), les fonctions législative et budgétaire… Il élit le président de la Commission (proposé par le Conseil européen qui doit tenir compte des élections au Parlement européen – art. TUE 9 D7 = TC I-27) ».

Le Conseil des ministres (représentant les États). Selon l’art. TUE 9 C8 (=TC I-24), « le Conseil siège en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif ».

Président du Conseil européen. Selon l’art.9 B (= TC I-22), « le Conseil européen[17] élit son président à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois ». Celui-ci « assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des attributions du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ». Il faut remarquer que, face au président du Conseil européen, le président de la Commission voit ses prérogatives renforcées : il nomme les vice-présidents (autres que le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères qui lui est nommé par le Conseil européen, avec l’accord du président de la Commission) et peut révoquer seul un commissaire (art. TUE 9 D6 et 9 E1 = TC I-27,28).

Principes de subsidiarité et de proportionnalité. Selon l’art. TUE 3ter (= TC I-11), « en vertu du principe d’attribution, l’Union agit dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans la Constitution pour atteindre les objectifs qu’elle établit » (alinéa 2). « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions et des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union » (alinéa 3). « En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités » (alinéa 4).

Implication des Parlements nationaux. Outre l’article TUE 8 C, un protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne prévoit une information systématique (documents de consultation, programme législatif annuel, projets d’actes législatifs européens), la possibilité pour les parlements nationaux d’adresser un avis motivé concernant la conformité d’un projet d’acte législatif européen avec le principe de subsidiarité, une coopération interparlementaire organisée par le Parlement européen et les parlements nationaux.

Le traité et l’Europe sociale
 

L’Europe s’est construite jusqu’à présent sur quatre grandes libertés : libre circulation des personnes, des services, des marchandises, des capitaux. Et l’Europe « sociale » apparaît souvent à la traîne. Le nouveau traité comporte des avancées à cet égard. Il établit des clauses que l’on peut qualifier de transversales, qui doivent être prises en compte dans l’ensemble des politiques de l’Union.

Ainsi, l’article TFUE 3 établit : « Pour toutes ses actions, l’Union cherche à éliminer les inégalités, et à promouvoir l’égalité, entre les hommes et les femmes » (= TC III-116).

« Dans la définition et la mise en œuvre de ses politiques et actions, l’Union prend en compte les exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection socialeadéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale, ainsi qu’à un niveau élevé d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine » (TFUE 5bis = TC III-117).

« Dans la définition et la mise en œuvre de ses politiques et actions, l’Union cherche à combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle » (TFUE 5ter = TC III-118).

« Les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable » (TFUE 6 = TC III-119)[18].

« Les exigences de la protection des consommateurs sont prises en considération dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques et actions de l’Union » (TFUE 6bis = TC III-120).

Quant aux services publics, dont on sait que le projet de directive Bolkestein risquait de les mettre à mal, voici ce qu’en dit le nouveau traité : « Sans préjudice de l’article 3bis du traité sur l’Union européenne (autonomie nationale, régionale, locale) et des articles 73, 86 et 87 du présent traité (conditions de la concurrence), et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général (i.e. services publics) parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, l’Union et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application du présent traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d’accomplir leurs missions. Le Parlement et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, établissent ces principes et fixent ces conditions, sans préjudice de la compétence qu’ont les États membres, dans le respect des traités, de faire exécuter et de financer ces services » (TFUE 16 = TC. III-122).

Pour construire une Europe sociale, il faut rappeler l’article TFUE 136bis : « L’Union reconnaît et promeut le rôle des partenaires sociaux à son niveau, en prenant en compte la diversité des systèmes nationaux. Elle facilite le dialogue entre eux, dans le respect de leur autonomie. Le sommet social tripartite pour la croissance et l’emploi contribue au dialogue social ».

Le rôle de l’Europe dans le monde
 

Pour assumer ses responsabilités dans le monde, il importe qu’elle puisse parler d’une seule voix. Le traité constitutionnel avait prévu un Ministre européen des Affaires étrangères. Le nouveau traité lui donne le nom de « haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ». Nommé à la majorité qualifiée par le Conseil européen, avec l’accord du président de la Commission, il sera vice-président de la Commission et participera aux réunions du Conseil européen. Avec un Président du Conseil choisi pour deux ans et demi, il pourra donner davantage de force à la voix de l’Europe. Tout dépendra évidemment de la valeur des politiques européennes qu’il aura à promouvoir. Autre élément essentiel pour l’action extérieure de l’Union : l’Union européenne est désormais dotée de la personnalité juridique (TUE 46 A).

Un outil pour une politique européenne
 

Le nouveau traité n’est sans doute pas parfait. Mais il me paraît comporter suffisamment d’éléments positifs pour qu’il soit ratifié. Tel qu’il est, il accentue le caractère démocratique de l’institution européenne, donne davantage de points d’appui pour construire une Europe sociale autant qu’économique, pour établir aussi et mener à bien une politique extérieure au service de la paix dans le monde, de la solidarité avec l’ensemble des populations de la planète, du respect de notre terre. Mais, bien sûr, un traité n’est qu’un outil. Il ne fait pas à lui tout seul une politique. C’est aux citoyens que nous sommes et à nos représentants d’élaborer celle-ci et de la mettre en œuvre.