La « finalité publique » : un sens à retrouver

Au moment de faire mon travail de terrain dans l’Etat du Gujarat, j’ai fréquemment rencontré les tribaux Tadvi. Ceux-ci avaient perdu leurs terres en raison de la construction du barrage gigantesque et controversé du Sardar Sarovar. Un jour, une femme tribale ayant perdu ses terres, ses moyens de subsistance et sa dignité me posait une question directe et spontanée : « Dites-moi, monsieur, si ce barrage est dans l’intérêt général, pourquoi n’est-il pas dans notre intérêt ? ».

Cette question m’a poursuivi pendant des mois. Il m’était difficile de lui répondre à ce moment mais cela a réveillé en moi le désir de poursuivre le vrai sens de « l’intérêt général », du « bien commun » ou en jargon juridique la « finalité publique »[1]. A noter que la notion de finalité publique à propos de l’expropriation des terres pour des projets de développement émane de la doctrine du domaine éminent[2]. Elle lui est indispensable et essentielle car, sans finalité publique démontrable, l’expropriation des terres ne peut avoir lieu légalement. Et pour cela, il est nécessaire de comprendre les fondements de cette doctrine.

Domaine éminent

Il est souvent dit « Salus populi est Suprema Lex »[3]. La Monarchie autrefois, l’Etat dans les temps modernes, a comme devoir de rechercher le bien public et d’agir pour l’intérêt commun. Le bien-être du peuple, et non d’une minorité puissante, est sa raison d’être. L’Etat peut exercer son droit d’exproprier n’importe quelle terre privée sans l’approbation de son propriétaire, pour autant que ce soit pour la cause publique. Aux Etats-Unis, on dénomme ce pouvoir « domaine éminent ». Les expropriés n’ont pratiquement aucune autre solution qu’un « juste dédommagement ». Dans certaines juridictions, même ce droit à un juste dédommagement est non seulement limité mais souvent même refusé. Alors l’action de l’Etat peut devenir destructrice, en particulier pour ceux qui font soudainement face à la perte de leurs moyens de subsistance, à l’anéantissement de leur culture, tombant même dans l’indigence. Dans certains cas, des communautés indigènes entières ont subi dispersion forcée et anéantissement. Ce pouvoir est-il intrusif et coercitif, et dans quelle mesure ? Quelles en sont l’origine, la nature et la portée ? Comment vérifier les abus ? La « finalité publique » peut-elle restreindre l’abus de ce pouvoir ?

La notion de « domaine éminent » est définie comme le pouvoir de la nation ou de l’Etat souverain de prendre, ou de permettre la prise de propriété privée pour raison d’utilité publique, sans l’approbation nécessaire de son propriétaire pour autant qu’il y ait paiement d’un dédommagement juste. Cela équivaut ni plus ni moins à un droit politique inhérent, fondé sur la nécessité et l’intérêt communs, de s’approprier la propriété de membres individuels d’une communauté pour les besoins plus importants de toute la communauté[4].

Nature et genèse de la notion de « domaine éminent ». Il est fondamental que le pouvoir d’appropriation de la propriété privée pour utilité publique soit un attribut de souveraineté, c’est essentiel à l’existence du gouvernement. Le pouvoir du domaine éminent ne dépend pas d’une libéralité octroyée à l’Etat par la Constitution ; il est inhérent à la souveraineté et existe dans un Etat souverain sans même qu’il soit reconnu dans la Constitution. Il se fonde sur la loi de la nécessité. La plupart des Constitutions prévoient néanmoins des dispositions limitant le pouvoir d’expropriation, qui sinon serait sans limite.

Origine, raison d’être et fondements du pouvoir. L’histoire du pouvoir de domaine éminent est obscure. La littérature de l’époque romaine n’en dit rien. L’idée d’un « domaine éminent » comme pouvoir spécifique du souverain accompagné d’un devoir de compensation provient des juristes de droit naturel du 17^ème siècle comme Hugo Grotius[5] et Samuel Pufendorf[6]. Selon Grotius, ce pouvoir se fonde sur le principe que l’Etat détient la possession première et absolue de toute la propriété possédée par ses membres individuels, antérieure à leur possession, la possession des biens et leur jouissance dérivant d’une concession par le souverain.

Le concept de finalité publique. L’importance de ce concept provient du fait qu’une telle finalité est la seule justification possible pour l’expropriation, à défaut de laquelle aucune expropriation ne serait légale. L’existence d’une finalité publique constitue donc une limitation substantielle à l’exercice du pouvoir d’expropriation. Il n’existe pas d’expropriation légale pour des finalités privées.

Cependant, au nom de la finalité publique, des projets publics ont causé de manière notoire des dommages importants et irréversibles à des écosystèmes, mettant en danger l’équilibre écologique pour nos contemporains comme pour les générations futures, de même qu’ils ont déraciné de leurs habitats et privé de gagne-pain des millions de personnes. Les tribunaux non plus n’ont pas pu garantir le respect même des droits fondamentaux, sacrifiés sur l’autel de l’intérêt général. C’est précisément pour cela que nous devons investiguer de façon critique ce concept, son utilisation dans certains contextes spécifiques et sa glorification qui rend pratiquement impossible sa remise en question.

Les débats de l’Assemblée Constituante en Inde en ont toujours référé au concept américain de « public use » (utilité publique). Il est intéressant de noter que les pères fondateurs de la Constitution n’ont guère délibéré sur la question de la « finalité publique », n’imaginant tout simplement pas que cette finalité pourrait être utilisée à des fins privées ou lucratives.

L’utilité publique : son sens et son utilisation dans d’autres juridictions. Les tribunaux américains utilisent généralement la notion d’ « utilité publique » plutôt que celle de « finalité publique » et ont reconnu qu’il n’est pas possible d’en donner une définition précise, le terme étant élastique et évoluant avec les conditions extérieures changeantes. Il y a globalement deux grands courants dans les manières de comprendre la notion d’utilité publique. Le premier considère qu’elle signifie l’usage par le public − et implique pour le détenteur d’une propriété de se soumettre au droit d’expropriation pour cause publique. Dans ce cas, la propriété est utilisée par la suite par les autorités publiques ou par une agence (quasi) publique.

Le deuxième courant tient que l’utilité publique signifie ‘avantage, agrément, bénéfice [pour le] public’. A savoir : tout ce qui tend à augmenter les ressources, accroître les énergies industrielles et promouvoir la faculté productive d’un grand nombre d’habitants d’une région, ou bien tout ce qui mène à la croissance des villes ou contribue à l’intérêt général et à la prospérité de la communauté entière… Il s’agit ici d’une interprétation large de la notion d’utilité publique.

Par ailleurs, la notion d’utilité publique fait référence au bien-être public, et non à un usage actif de la propriété d’une manière particulière. Beaucoup de tribunaux ont clairement dit que presque toute entreprise légitime peut être considérée comme bénéfique au public et qu’un champ indéfini s’ouvre quand on accepte la doctrine selon laquelle le bénéfice public suffit à lui seul pour faire de l’usage un usage public.

Le test du « nombre de bénéficiaires ». On reconnait généralement que la nature publique d’un projet, comme dans le cas d’une expropriation pour cause publique, ne peut dépendre du nombre de ceux qui en bénéficieraient. L’usage sera public même si ce n’est qu’un nombre restreint de personnes qui bénéficiera directement ou indirectement de la propriété expropriée. Il suffit qu’une petite communauté telle qu’une municipalité en tire des avantages pour qu’on parle d’usage public, pour autant que l’utilisation soit commune et non limitée à certains individus. Cela pourrait même concerner un groupe particulier, comme dans le cas d’une route qui sert d’abord l’intérêt des automobilistes.

Finalité publique en Inde. Si, comme on l’a vu, les pères fondateurs de la Constitution n’ont guère délibéré au sujet de la finalité publique, c’est parce qu’ils n’avaient jamais imaginé que la terre puisse être réquisitionnée de force pour d’autres finalités. Ils étaient plus préoccupés par la question de la juste compensation. Aujourd’hui, après plus de 50 ans d’indépendance et le lancement de plusieurs plans quinquennaux ambitieux planifiant de grands projets publics, la question de définir ce qui constitue la notion de finalité publique est au centre d’un débat virulent.

Le pouvoir judiciaire maintient que la définition de la finalité publique est élastique et que le concept varie avec le temps, l’état de la société et ses besoins. Le sens et la portée du terme sont donc laissés à la discrétion du gouvernement local. La Cour ne peut pas imposer des restrictions sur cette discrétion ni exiger une enquête dans laquelle le propriétaire des terres devrait avoir une opportunité d’exposer ses motifs d’opposition. Le gouvernement est le seul juge de la finalité publique.

Comme la finalité publique est généralement comprise, en Inde, comme étant l’intérêt général de la communauté, son utilisation lors d’expropriations tend à servir les intérêts des pouvoirs publics. Elle préserve et promeut la santé publique, le confort ou la sécurité du public, peu importe que les membres individuels du public puissent ou non faire usage de la propriété expropriée. A titre d’exemples, sont considérés de finalité publique tant la construction d’une école que celle de logements pour fonctionnaires, ou encore une réforme agraire ne bénéficiant qu’à quelques individus.

Le simple fait que le projet de développement, tel un projet de constructions commerciales et résidentielles dans une ville industrielle, soit confié à des acteurs privés n’est pas une raison pour remettre en question la finalité publique. Si certaines décisions de la Cour Suprême sont contradictoires à ce sujet, notons que la tendance générale est de justifier l’expropriation en faveur d’entreprises.

Changement de finalité et terres inutilisées

Dans une affaire judiciaire[7], il a été établi qu’il n’existe pas une finalité publique permanente. Et même lorsque la terre acquise n’était pas utilisée pour la finalité originelle, les tribunaux ont refusé d’intervenir en faveur de l’exproprié. Pour autant qu’une compensation ait été payée, le propriétaire ne peut pas réclamer la rétrocession des terres en raison d’une utilisation erronée des biens saisis. Tant que les changements de finalité publique permettent de maintenir la qualification de finalité publique, la notification originelle reste valide.

Pourtant, la loi ne dit nulle part que, si la terre est confisquée, elle l’est de manière irrévocable et définitive. Les terres confisquées qui s’avèrent l’avoir été inutilement sont ensuite fréquemment revendues.

Justiciabilité de la finalité publique : Les tribunaux peuvent-ils intervenir ?

Il existe des décisions contradictoires quant à la possibilité d’annuler une décision d’expropriation une fois qu’elle est définitive, mais la Cour peut à tout le moins investiguer la question. Dans un cas[8], la Cour a décidé que, même si la question est légitime et que la Cour a ultimement le pouvoir de sentence, le fait même que la décision d’expropriation ait été prise par le gouvernement est preuve suffisante qu’elle a été faite pour une finalité publique. D’autres cas sont plus nuancés. Néanmoins, la plupart du temps, les tribunaux évitent d’avoir à se prononcer sur la question de la finalité publique, même s’il n’y a pas d’empêchements formels. Dans un cas extrême[9], la Cour a décidé qu’à défaut de preuves d’un exercice de pouvoir malhonnête ou préjudiciable, l’expropriation par l’Etat devait être présumée d’intérêt général et de finalité publique.

Les tribunaux ont généralement décidé que le gouvernement est le meilleur juge pour décider de la « finalité publique » d’une expropriation, mais qu’ils ne sont pas les seuls juges. Quand il y a hésitation à ce sujet, la Cour aura à examiner si la décision de l’Etat a été prise de façon juste. Lorsque la finalité est de nature socioéconomique, comme lors de l’installation d’une industrie, la décision de l’Etat ne peut être examinée au tribunal que s’il y a présomption d’un usage abusif de la finalité publique. La présomption en faveur du gouvernement est telle que les tribunaux supposent souvent que l’expropriation en vue de constructions relève de la finalité publique même lorsque la notification ne le mentionnait pas.

Remarques en guise de conclusion

Il y a une grande tendance aux USA, où il y a une vive volonté de promouvoir la croissance économique et l’expansion industrielle, de suivre l’interprétation plus large de la notion d’usage public : dans sa variante d’avantage public. Le pouvoir judiciaire y a confirmé cette approche. En résultent beaucoup de condamnations de propriétaires privés, entrainant parfois la délocalisation de quartiers entiers et des pertes considérables pour les habitants concernés. Même aux Etats-Unis, ceux qui sont touchés de plein fouet sont ceux qui sont les plus faibles politiquement, socialement et économiquement. On peut dire que cela a provoqué des transferts d’une portion de la population à une autre, souvent sous l’influence de lobbies politiques et du monde des affaires.

En Inde, le concept de finalité publique, qui est apparenté à son pendant américain « avantage public », continue de s’étendre et menace la propriété privée. En outre, cette expansion menace la propriété commune. L’usage fait de ce concept frappe de plein fouet les pauvres et les personnes dépendant des ressources saisies. La définition élastique et large de ce qui est d’intérêt et de finalité publics et la politique de ‘non-interférence en questions politiques’ de l’Etat de la part du pouvoir judiciaire semblent avoir encouragé les expropriations à tout vent.

Les terres dites « excédentaires » sont utilisées par la suite pour d’autres finalités, fréquemment pour le profit aux dépens des propriétaires d’origine, qui ne reçoivent qu’un dédommagement minime et restent généralement pauvres. Cela aboutit en pratique à une saisie ou à un transfert des propriétés (privées et communes) de ceux qui vivent dans une économie de subsistance au profit des plus nantis et des plus puissants. Cette surenchère dans les expropriations devrait être reconnue comme un mésusage de la finalité publique et donc comme un exercice non légitime de ce pouvoir de l’Etat.

Un des reculs les plus évidents quant à la maitrise de ce pouvoir de l’Etat est l’attitude des tribunaux, qui ont non seulement souvent énoncé des sentences en faveur des gouvernements sur la question de la finalité publique, mais ont également émis une jurisprudence longue et extensive expliquant comment et pourquoi les finalités évoquées relèvent de l’intérêt public. Dans beaucoup de cas, il n’y a aucune preuve que le gouvernement ait poursuivi l’intérêt général, mais seulement « l’intérêt gouvernemental », une notion généraliste et nébuleuse. A plusieurs occasions, le verdict juridique a indiqué que le gouvernement était le meilleur juge pour décider s’il y a oui ou non finalité publique, alors que le mandat du tribunal est d’intervenir et de se prononcer dans les cas où les expropriations causent des torts.

Dans quelques affaires, le tribunal a néanmoins admis que le gouvernement n’est pas le seul juge – même s’il reste a priori le meilleur juge. Nous constatons une tendance manifeste des tribunaux à ne pas encourager les personnes, même lorsqu’elles sont directement affectées, à contester les décisions de finalité publique.

Il n’arrive que rarement que le pouvoir judiciaire ordonne l’invalidation d’une expropriation. Dans quelques cas, il a annulé l’expropriation pour fautes judiciaires et irrégularités, mais la plupart du temps pour des petits projets. Quand il s’agit de grands projets comme le développement des bassins fluviaux impliquant la construction de barrages ou des grands projets d’infrastructure, les tribunaux n’ont presque jamais remis en question la finalité publique, même s’ils ont parfois fait preuve de compréhension pour les demandes de compensation, de relocalisation et de réhabilitation. Il nous semble que le pouvoir judicaire a traité ces questions de manière inadéquate.

Dans certains cas, il a même adopté une position très régressive à l’encontre des peuples indigènes. Les cas les plus emblématiques sont ceux du barrage Tehri[10] et du mouvement social NBA (Narmada Bachao Andolan)[11]. Dans ce dernier cas, la Cour n’a pas pris en compte les violations généralisées des droits de l’homme, acceptant l’affirmation du gouvernement que les barrages apporteraient des avantages, y compris environnementaux.

Les populations concernées n’abordent pas la question de la finalité publique de la même manière que le gouvernement, la bureaucratie et le pouvoir judiciaire. La perspective que l’on appelle du « dessous de l’histoire », c’est celle de gens victimes et non bénéficiaires des processus de développement, d’un peuple ‘socialisé’ dans une culture de silence. Notons bien que ces personnes ne s’opposent pas au développement en soi, ni à ce que d’autres personnes partagent les ressources de leurs terres. Ils s’opposent la plupart du temps aux politiques et actions de l’Etat qui leur font payer ce qui va au bénéfice des mieux nantis. L’intérêt public ne correspond pas à leur intérêt.

L’usage de plus en plus fréquent de la notion d’intérêt public n’a pas permis de protéger la propriété privée et la propriété commune, ainsi que toute une série de droits des peuples, en particulier les droits des sans-voix. Dès lors, est-ce bien les dédommagements qui doivent être centraux dans les procédures judiciaires ? Certains auteurs l’ont suggéré. Nous pensons au contraire que si la compensation est justiciable – contrairement à la finalité publique – cela n’a pas fourni de contrôle effectif de la toute-puissance de l’Etat dans le choix et la justification de ses expropriations. Ce n’est que dans les cas où les gens se sont davantage organisésr et se sont engagés dans une lutte de long terme avec l’Etat, qu’ils ont remporté des batailles importantes.

Sigles utilises dans les notes 7 à 11:

AIR : All India Report.

Cal : Calcutta High Court in Kolkata.

CWN : The Calcutta Weekly Note.

SC : Superior Court.

SCC : Superior Court Cases.

[1] En anglais « public purpose » (note de traduction).